Другой вариант, то же самое но для клана, у людей тогда будет больше мотивации собираться в группы, и в клане будет что делать.
Еще - экономика, можно сделать торговые города, которые ни кому не принадлежат в разных частях карта где за много очень много $ можно купить ресурсы отсутствующие в вашей стране.
Да и в принципе изначально да, нужно понимать что играя за такие маленькие страны будут сложности.
Если ввести рост/спад городов, отсюда рост гарнизона/форта города привязанного к постоянному снабжению ресурсами этих городов тем же испанцам из за больших территорий сложно было бы всех всем обеспечить и их порты было бы легче захватить.
Сделать персонажей типа крафтер/торговец/воин с бонусами и штрафами, торговец выгодно покупает/продает, слабо сражается (штраф к урону/попаданию/брони/хп), плохой мастер, воин имеет плюсы к урону, попаданию, хп - плохой крафтер и никчемный торгашь, крафтер плохо торгаш, слабый воин, но строит и производит все ресы для постройки кораблей и роста городов/портов. Также можно было бы сделать с такими же специализациями гильдии/кланы которые будут увеличивать эти бонусы. В рамках войны между странами будут создаваться много разных кланов со своей специализацией.
Вручать награды медальки. Такая система экономики с обеспечением и ростом городов, крафтом - привлечет новых людей, которых интересует не война, а экономическая игра. Только здесь все будет зависит действительно от игроков.
Смогли обеспечить государство ресурсами и капитанов хорошими кораблями в нужном количестве победили, нет - проиграли.